Raportul Comisiei Europene privind progresele realizate de România în cadrul Mecanismului de Cooperare şi Verificare, recomandă României şi elaborarea unui nou document strategic privind prevenirea şi combaterea corupţiei în administraţia publică locală. Strategia Naţională Anticorupţie pentru sectoarele vulnerabile şi administraţia publică locală (SNA III) 2008-2010, se va încheia în acest an, Unitatea Centrală pentru Reforma Administraţiei Publice fiind mandatată de conducerea Ministerului Administraţiei şi Internelor să conceapă un document strategic pentru perioada următoare. În acest sens a fost elaborat un document-cadru privind prevenirea corupţiei în administraţia publică locală, propus a se implementa în perioada 2011 – 2015 precum şi un plan de acţiune.

Transparency International Romania a fost invitată să înainteze punct de vedere si comentarii pe marginea acestor documente şi să participe la dezbaterea acestora, joi 14 octombrie, la sediul Ministerului Administraţiei şi Internelor. Observaţiile TI Romania au vizat atât aspecte generale, cât şi punctuale, unele dintre acestea fiind discutate în cadrul reuniunii, alte urmând a fi analizate în vederea preluării în cadrul documentului de strategie.

Observaţiile Transparency International România asupra
Documentului - cadru privind prevenirea corupţiei în administraţia publică locală 2011 – 2015

Observaţii generale
O primă observaţie este aceea că Documentul supus dezbaterii publice conţine atât elemente ale unui document de cadru strategic, cât şi elemente de strategie, creându-se astfel o serie de neconcordanţe.

Documentul cadru nu ia în calcul situaţia existentă la nivelul reglementărilor şi practicilor administrative pe care România le-a adoptat sub SNA I şi pentru închiderea capitolelor de negociere cu UE, aspecte esenţiale de la care Strategia trebuia să pornească pentru a reduce proasta implementare a regulilor deja existente.

Strategia ar trebui să ia în discuţie respectarea şi implementarea în bune condiţii a reglementărilor existente şi care au fost construite într-un sistem comprehensiv menit să asigure prevenirea corupţie şi crearea unui climat ridicat de integritate publică.

În ceea ce priveşte definiţiile operaţionale ale corupţiei pe care documentul le propune, sunt marginale faţă de definiţiile de lucru pe care sistemul românesc trebuie să le utilizeze. Astfel, definiţia corupţiei prevăzută în Convenţia ONU împotriva Corupţiei, ratificată prin Legea 365/2004 de către România, este „abuzul puterii încredinţate în scopul obţinerii unor beneficii de natură privată”. Această definiţie este mai cuprinzătoare faţă de toate aspectele fenomenului corupţiei şi reprezintă un angajament al României evaluabil din doi în doi ani, în cadrul mecanismului de peer review al UNODC.

Alte definiţii operaţionale cu relevanţă mai mare, pe care sugerăm MAI să le utilizeze, sunt cele din Convenţiile Europene Civilă şi Penală împotriva Corupţiei, adoptate de Consiliul Europei şi ratificate de România în 2002, asupra cărora România este evaluată o dată la 3 ani de către GRECO.

Desigur, putem aprecia şi definiţiile aplicabile funcţionarilor ONU sau cele cuprinse în studii şi rapoarte ale Băncii Mondiale ca fiind interesante şi relevante pentru o cercetare academică, însă mai puţin aplicabile unui document cadru de strategie la nivelul sectorului public, elaborat şi asumat de Guvernul României, parte la o serie de Convenţii al căror studiu îl recomandăm cu căldură.

În ceea ce priveşte evaluarea corupţiei, documentul cadru reţine în mod pertinent faptul că o evaluare a fenomenului corupţiei la nivel absolut nu este posibilă, însă conchide în mod eronat că toate evaluările iau în considerare percepţia cetăţenilor asupra fenomenului. Ori este cunoscut experţilor în domeniu că există studii şi indecşi care se bazează şi pe percepţia mediului de afaceri şi a experţilor ne-rezidenţi. Un exemplu de asemenea studiu îl reprezintă Corruption Perception Index al Transparency International, diferit de Global Corruption Barometer al aceleiaşi instituţii.

De asemenea, pentru buna planificare strategică în domeniul preveniri corupţiei, recomandăm să fie luate în considerare şi evaluările corupţiei din perspectiva factorilor de risc şi a altor indici compoziţi care fac parte din metodologiile de rating a Agenţiilor Internaţionale sau ale comunităţii investitorilor.

Apreciem în mod deosebit faptul că în Introducere au fost prezentate cele mai recente date de analiză a percepţiei publicului românesc asupra corupţiei, ca element realist de răspuns din partea administraţiei. De aceea, considerăm că o analiză calitativă succintă a înţelesului datelor prezentate ar crea elementul de plus valoare a prezentării unor asemenea date.

În prezentarea situaţiei actuale, evaluarea este una relativ limitată întrucât, deşi multe din evaluările fenomenului corupţiei iau într-adevăr în considerare percepţiile cetăţenilor asupra fenomenului, aceştia fiind cel mai aproape de acesta, nu trebuie ignorate şi evaluările unor categorii mai clar delimitate, cum ar fi cea a oamenilor de afaceri. Percepţia acestora asupra corupţiei din cadrul administraţiei publice locale este un reper extrem de important, cu atât mai mult cu cât corupţia este un impediment în calea dezvoltării economice la nivel local şi o frână pentru investiţiile străine.

Solicităm în mod imperativ realizarea unei corecţii în capitolul Context fără de care documentul este lipsit în mare parte de orice utilitate şi fezabilitate. În concret, ne exprimăm un puternic dezacord cu opinia conform căreia „principiul fundamental al autonomiei locale care guvernează administraţia publică locală şi activitatea autorităţilor de la acest nivel, nu permit tratarea acestei problematici în mod unitar.”
Atragem atenţia că Statul are în continuare funcţiile de reglementare şi control, şi că, din acest punct de vedere, există suficiente pârghii pentru asigurare a unor standarde unitare de tratare a problemei. Mai mult decât atât, există şi un precedent referitor la asigurarea transferurilor de fonduri de la bugetul de stat la bugetele locale, condiţionat de onestitatea şi sinceritatea administraţiilor publice locale faţă de cetăţeni.
Atâta vreme cât acest instrument, adoptat prin Hotărâre de Guvern, creează pârghii de direcţionare a fondurilor, uneori în mod discreţionar şi fără criterii precise, considerăm că nu se poate opune principiul autonomiei locale atunci când vorbim de interesul public de prevenire şi combatere a corupţiei. Cel mai periculos lucru, în această aserţiune, este acela că, neputându-se trata problema în mod unitar (nu ne referim la soluţii specifice identice tuturor posibilelor situaţii), se anulează practic capacitatea de evaluare a impactului abordării în mod unitar a unei probleme de interes public precum prevenirea şi combaterea corupţiei.
De asemenea, Documentul cadru precizează că principalele coordonate de la care s-a pornit în elaborarea acestui document sunt cele rezultate din Raportul de evaluare intermediară a impactului Strategiei Naţionale Anticorupţie privind sectoarele vulnerabile şi administraţia publică locală pe perioada 2008-2010, coroborate cu recomandările raportului Comisiei Europene privind progresele înregistrate de România în cadrul Mecanismului de Cooperare şi Verificare.
De menţionat, că la principalele coordonate trebuie adăugate în mod necesar şi rapoartele de evaluare independente ale organizaţiilor neguvernamentale elaborate în perioada de referinţă şi care evidenţiază atât vulnerabilităţile identificate la nivelul sistemului public, cât şi unele bune practici care trebuie extinse şi încurajate. Aceste rapoarte au beneficiul că, spre deosebire de evaluările în cadrul MCV, care dau o privire de ansamblu, sunt mult mai detaliate şi axate pe probleme specifice ce pot constitui un bun punct de plecare pentru coordonatele de construcţie a documentului cadru strategic.

Un exemplu relevant în acest sens este problematica aplicării Legii 544/2001, care nu este tratată în documentul cadru, deşi în ultima perioadă numeroase organizaţii neguvernamentale au semnalat în rapoartele lor degradarea aplicării acestui instrument esenţial în prevenirea corupţiei.

Din păcate, nu toate concluziile şi recomandările analizei privind stadiului de implementare a SNA 2008-2010 în ceea ce priveşte administraţia publică locală se regăsesc clar evidenţiate în descrierea punctelor de pornire pentru obiectivele de prevenire a corupţiei în administraţia publică locală. Din raportul de evaluare intermediară a SNA III, s-au reţinut:

• elemente de care trebuie să ţină cont orice strategie: abordare mai flexibilă, focalizată pe câteva domenii majore de intervenţie, care permite „personalizarea” abordărilor la nivel local, o perioadă mai îndelungată a actualului document strategic
• elemente specifice ariei acoperite de strategie: îmbunătăţirea procesului de comunicare/colaborare, utilizarea simplificării procedurilor administrative ca instrument de prevenire a faptelor de corupţie, îmbunătăţirea activităţii de management al resurselor umane în scopul creşterii gradului de responsabilizare şi fidelizare a funcţionarilor publici, ori mecanismele care să susţină autorităţile administraţiei publice locale în demersurile de prevenire a fenomenului corupţiei din punct de vedere al acordării de asistenţă, expertiză în domeniu, suport în identificarea şi utilizarea de noi resurse financiare şi umane

În ceea ce priveşte contextul, am dori să evidenţiem că în perioada de implementare a SNA III, cooperarea cu societatea civilă a fost mai scăzută şi în general superficială, cu câteva excepţii de organizaţii civice reprezentative la nivel naţional (în pofida unor exemple citate de Raportul de evaluare intermediară a SNA III). Practica administraţiei publice locale în relaţia cu societatea civilă nu a fost axată pe un parteneriat real şi deschis, care să asigure impactul măsurilor anticorupţiei. Dovadă în acest sens este degradarea climatului de integritate publică şi creşterea percepţiei fenomenului corupţiei în rândul populaţiei.

Observaţii Specifice
Principiile generale reprezintă un capitol deosebit de util pentru adaptarea situaţiilor diverse şi a acţiunilor la domeniile de intervenţie prevăzute în documentul cadru.

Ca sugestii punctuale, propunem ca la principiul responsabilităţii să fie introduse criterii cu privire la gestiunea resurselor publice, pentru a se putea clarifica înţelesul principiului enunţat.

De asemenea, principiul cooperării şi coerenţei este de fapt reprezentarea a două principii, iar în enunţul său face trimitere, în fapt, la asigurarea coerenţei şi sinergiei iniţiativelor instituţiilor implicate în prevenirea şi combaterea corupţiei. Sugerăm, de aceea, ca principiul cooperării să fie evidenţiat separat şi să fie enunţat relativ la al treilea pilon al societăţii, respectiv societate civilă, mediu academic şi mass-media.

În ceea ce priveşte principiul transparenţei, dorim să apreciem în mod deosebit claritatea şi gradul de concreteţe a înţelesului său şi să sugerăm ca după acest principiu să fie introdus principiul dreptului de acces la informaţii, cu accent pe ambele componente – cea de conformitate şi cea de calitate – ale accesului la informaţii.

Referitor la principiul simplificării procedurilor administrative, propunem reformularea acestuia în sensul clarificării scopului şi a impactului cu privire la prevenirea corupţiei.

Principiul profesionalismului reprezintă o preluare fidelă din instituţia funcţiei publice, fiind mai degrabă enunţat de maniera unei strategii în domeniul funcţiei publice, decât de maniera unei strategii de prevenire a corupţiei. De aceea, propunem reformularea lui în sensul determinării unui comportament responsabil în raport cu efectele exercitării funcţiilor în cadrul administraţiei publice, inclusiv introducerea conceptului de malpraxis şi pentru funcţionarii publici, nu numai pentru profesiile liberale. Această abordare ar răspunde contextului românesc actual căruia i se adresează documentul cadru.

În ceea ce priveşte viziunea şi scopul documentului cadru, apreciem claritatea şi specificitatea enunţului privind viziunea, însă atragem atenţia că scopul nu este congruent cu aceasta. Astfel, viziunea prevede în mod pertinent „premisele reducerii fenomenului corupţiei”, în timp ce scopul face trimitere la „menţinerea la un nivel scăzut a fenomenului corupţiei”. Trebuie avut în vedere că în România corupţia se află la un nivel foarte ridicat şi, ca atare, nu poate fi menţinută la un nivel scăzut.

Un alt aspect este acela că mijloacele enunţate pentru atingerea scopului se referă la principiul responsabilităţii publice, comunicării, debirocratizării şi la îmbunătăţirea managementului resurselor umane din sistem, enumerare care, pe de o parte este limitativă, ceea ce a condus şi în continuare la descrierea domeniilor de intervenţie, la o abordare limitativă, care nu poate asigura atingerea viziunii proiectate pentru orizontul de timp 2015.

Domeniile de intervenţie:
De menţionat că, în general, direcţiile de acţiune enunţate nu sunt acoperitoare pentru atingerea obiectivelor stabilite, cu privire la care considerăm că nu sunt create cu respectarea cerinţelor de a fi concrete şi evaluabile. De aici poate şi faptul că în Planul de acţiune (vom detalia mai jos), nu sunt trecuţi decât indicatori de rezultat de natură cantitativă, fără niciun indicator de impact de natură calitativă.

Punctual, facem următoarele sugestii:

• Paragraful 2, DI 1, trebuie reformulat în sensul instituirii unei obligaţii şi nu doar ca enunţare a unui deziderat
• „Direcţia de acţiune 2.2 Dezvoltarea relaţiei cu societatea civilă în vederea creşterii gradului de informare a cetăţenilor” reprezintă o abordare limitativă a modalităţilor de cooperare cu societatea civilă, cu privire la obiectivul 2
• DI 2, paragraful 3, conţine o eroare ce trebuie corectată şi anume prezumţia că administraţia electronică contribuie la îmbunătăţirea credibilităţii administraţiei
• DA 3.2. presupune ca UCRAP să creeze un nou standard ISO, prin introducerea de noi standarde de management al calităţii. Având în vedere experienţa existentă la nivelul UCRAP referitoare la implementarea CAF, considerăm că ar fi utilă reformularea în sensul colaborării cu societatea civilă în vederea creării unui standard complementar ISO 26000, existent în domeniul responsabilităţii sociale corporative, în domeniul managementului calităţii pentru evitarea riscurilor de corupţie
• DA 4.1. s-a strecurat nefinalizat în text, aflându-se în variantă de ciornă, motiv pentru care nu putem decât să sugerăm definirea acestuia dintr-un deziderat, într-o direcţie de acţiune
• DA 5.1. este formulată de maniera introducerii acum, pentru prima oară în România, a principiului meritocraţiei, în condiţiile în care MAI ANFP a beneficiat de trei programe de asistenţă tehnică pentru implementarea acestor mecanisme şi există în vigoare HG 611/2009. Sugerăm reformularea în sensul asigurării implementării reale, corecte şi cu impact concret a mecanismelor deja realizate încă din 2004, când România a închis capitolul de negocieri cu CE pe Administraţie publică, problema fiind neaplicarea mecanismelor, nu inexistenţa lor
• Propunem reformularea DA 6.1. pentru eliminarea confuziei/ erorii referitoare la dezvoltarea culturii organizaţionale prin programe de formare continuă. Sugerăm îmbunătăţirea culturii organizaţionale prin abordarea bazată pe valori, care să contribuie la creşterea integrităţii publice (documentul de faţă având ca obiect prevenirea corupţiei)
• DA 6.2. ar trebui reformulată pentru a clarifica neînţelegerea referitoare la utilizarea PCM în vederea gestionării corecte a resurselor, ştiut fiind că principala valenţă a PCM este aceea de asigurare a planificării acţiunilor şi resurselor. Poate exista o cheltuire a resurselor planificată şi în acelaşi timp incorectă (din perspectiva corupţiei)

Cu privire la aspectele privind implementarea şi mai ales mecanismele de monitorizare şi evaluare, se observă inexistenţa referirilor la societatea civilă, un partener absolut obligatoriu în orice strategii publice de prevenire a corupţiei. Orice strategii publice conţin referiri la participarea societăţii civile în procesul de monitorizare şi evaluare.

Observaţii privind Planul de acţiune
Trebuie specificat că, dincolo de opţiunile strategice pe care documentul cadru le alege, este esenţială corectarea şi/sau fundamentarea corespunzătoare a elementelor ce ţin de implementarea măsurilor aferente direcţiilor de acţiune, cu precădere în ceea ce priveşte:

• Absenţa unei monitorizări/ evaluări independente a stadiului de implementare a acţiunilor
• Planul de acţiuni, în coloana privind indicatorii de evaluare, conţine numai indicatori de cuantificare cantitativă a rezultatului, fără să facă referire la indicatori de evaluare care să măsoare eficacitatea direcţiilor de acţiune în atingerea obiectivelor. Practic, coloana respectivă reprezintă o abordare contabilă şi nu o abordare specifică evaluării implementării strategiilor
• Termenele sunt prezentate negradual în timp, acoperind, în fapt, întreaga perioadă de referinţă a documentului cadru, ceea ce face ca această coloană să fie ori inutilă, ori necompletată
• Insuficienta colaborare cu alte structuri cu responsabilităţi transversale în atingerea obiectivelor în cadrul administraţiei publice locale (singurii responsabili desemnaţi fiind fie APL, fie MAI prin UCRAP). Reamintim că, prin Regulamentul MAI din 2008 a fost desfiinţat Biroul de coordonare proceduri de elaborare a propunerilor de politici publice la nivelul administraţiei publice locale, atribuţiile sale fiind preluate de către Serviciul de implementare şi monitorizare a procedurilor de elaborare a propunerilor de politici publice. De asemenea, a fost introdusă obligaţia generală a structurilor Unităţii de politici publice de a acorda consultanţă metodologică de specialitate autorităţilor publice locale, aceasta având rolul de a facilita transferul de expertiză şi cooperarea între eşalonul naţional şi local al administraţiei publice. Cel puţin aceste două structuri ar trebui incluse ca responsabili în implementarea Planului de acţiune.

În egală măsură, atragem atenţia asupra faptului că Documentul-cadru nu ţine seama de un aspect esenţial al implementării Strategiei, şi anume de capacitatea de absorbţie a fondurilor europene a organismelor administraţiilor publice locale. Este bine ştiut că, mai ales la nivel local, această problemă rămâne în mare parte nerezolvată, la fel ca şi cea a capacităţii administrativă, ca subcomponentă a capacităţii de absorbţie.

Remarcăm că, potrivit Documentului-cadru, resursele financiare luate în considerare pentru punerea în aplicare a strategiei sunt exclusiv fonduri nerambursabile. Nu sunt precizate sursele bugetare necesare pentru cofinanţare şi nici estimări ale cuantumului acestora. Mai mult, atragem atenţia că pentru perioada de alocare financiară 2007-2013, raportat la momentul de execuţie octombrie 2010, nu există linii de finanţare pentru toate direcţiile de acţiune, fiind imposibilă rescrierea cererilor de propuneri de proiecte deja anunţate sau contractate.
Pentru corectarea şi crearea unei credibilităţi a coloanei privind resursele sugerăm introducerea, la Aspecte privind implementarea, etapa a II-a în răspunderea administraţiei publice centrale, a activităţii de elaborare a documentelor de programare pentru perioada 2014 – 2020 a unor axe prioritare corespunzătoare direcţiilor de acţiune enunţate în documentul cadru.

Director Executiv
Victor ALISTAR
victor.alistar @ transparency. org. ro

Descarca documentul [doc]